Princípios da Administração Pública

Autor:
Instituição: Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas de Goiatuba
Tema: Princípios da Administração Pública

Princípios da Administração Pública
Fundação De Ensino Superior De Goiatuba – FESG
2008




Princípio Da Auto-Tutela

Não há dúvida de que a Administração Pública comete equívocos no exercício de sua atividade. Caso se defronte com seus erros, é possível que ela reveja seus próprios atos/contratos e, por conseqüência, restaure a regularidade. Não é uma mera faculdade, mas um dever, já que não se admite que, diante de situações reprováveis, a Administração Pública permaneça inerte e desinteresse. Na verdade, apenas quando é restabelecida a ordem, é que se dá cumprimento ao princípio da legalidade (o princípio da auto-tutela é, pois, corolário do princípio da legalidade).

A Revisão de seus próprios atos/contratos (auto-tutela) envolve dos aspectos da atividade administrativa: (a) a legalidade, em relação a qual a Administração, de ofício, procede à revisão de atos/contratos ilegais; e (b) o mérito, quando se reexamina os atos administrativos sob a ótica da conveniência e oportunidade de sua manutenção/desfazimento.

A capacidade de auto-tutela está hoje consagrada e é, portando, objeto de firme orientação do STF, conforme consta dos enunciados das Súmulas 346 e 473.


Súmula nº 346

A Administração Pública pode Declarar a Nulidade dos seus Próprios Atos.


Súmula nº 473

A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam Ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de Conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a Apreciação Judicial.

A exemplo temos:

O diretor-geral de determinado órgão público federal exarou despacho concessivo de aposentadoria a um servidor em cuja contagem do tempo de serviço fora utilizada certidão de tempo de contribuição do INSS, falsificada pelo próprio beneficiário. Descoberta a fraude alguns meses mais tarde, a referida autoridade tornou sem efeito o ato de aposentadoria. Na situação hipotética considerada, o princípio administrativo aplicável ao ato que tornou sem efeito o ato de aposentadoria praticado é o da auto-tutela.

Veja que a questão versou sobre a possibilidade da administração analisar seus próprios atos praticados, porquanto in cosu o INSS descobriu a fraude e o próprio diretor-geral, que concedeu a aposentadoria, tornou-a sem efeito. O presente caso hipotético versa, então, sobre o princípio da auto-tutela praticado sob a forma de anulação, uma vez que o ato de concessão de aposentadoria encontrava-se viciado quanto à sua legalidade.

Desta feita, o mesmo foi anulado por possuir em seu bojo ilegalidade, a qual produz efeitos ‘ex tunc’, ou seja, anulando o ato desde o seu nascimento.


Princípio da Auto-Executoriedade

De acordo com a melhor doutrina do Direito Administrativo, o princípio da auto-executoriedade, como princípio informativo do Direito Administrativo, é aquele pelo qual a Administração executa seus próprios atos, assim que editados, dispensando o prévio título executório.

Este princípio aplica-se, por exemplo, no caso do decreto expropriatório, que ao ser editado, dá às autoridades administrativas o direito de penetração no imóvel, respondendo ela, apenas, pelos abusos cometidos.

Essa posição privilegiada da Administração, perante o administrado, que lhe confere a faculdade excepcional de pôr em execução com os próprios meios de que dispõe, inclusive manu militare, os atos administrativos editados, sem o cuidado prévio de submeter tais decisões à apreciação da autoridade judiciária, resulta daquilo que os autores franceses denominam de privilégio "du préalable" e da ação de ofício, prerrogativas só derrogadas, excepcionalmente quando se acha em jogo a liberdade individual ou a propriedade confiscada, sem o respectivo processo expropriatório (CRETELLA JÚNIOR, 1995, p. 210).

A expropriação é um dos institutos de maior gravame imposta pela Constituição aos proprietários de imóveis. Ela ocorre sempre que for localizado o cultivo ilegal de plantas psicotrópicas em glebas de qualquer região do País (art. 243, CF).

José Cretella Júnior (1995) é claro ao afirmar que as decisões administrativas que trazem, em si, força executória, entrando em ação e produzindo imediatos efeitos, unilateralmente, são prerrogativas só derrogadas à Administração no caso de prisão em flagrante delito e de expropriação.

Em outras palavras, o princípio da auto-executoriedade é limitado. A Administração não possui a faculdade de se utilizar dele a seu bel prazer.

A executoriedade, compatível com o regime de direito, encontra barreira intransponível na lei, sem o que estariam ameaçadas as liberdades públicas, fundamento dos Estados em que se repele o antijurídico.

Segundo este princípio os atos e medidas da Administração são colocados em prática mediante coação, ou seja, sem necessidade de consentimento de qualquer outro poder, são aplicados pela própria administração. As justificativas se encontram pautadas no princípio da continuidade - necessidade de não retardar o atendimento dos interesses da coletividade ante interesses contrários; presunção de legalidade - própria de todos os atos e medidas administrativas. O contrapeso se encontra nos instrumentos judiciais, quais sejam: as liminares no mandado de segurança, na ação popular, na ação civil pública e nas cautelares, para impedir que direitos sofram danos irreparáveis.


Princípio da Eficiência

Apropriando-se do vocabulário do professor Eros R. Grau, observando que a análise da eficiência da Administração Pública adquiriu uma grande valoração para a sociedade, tornando-se um valor cristalizado, pois não é interessante à sociedade a manutenção de uma estrutura ineficiente. A cristalização deste valor ganhou normatividade, transformando-se em um princípio a ser observado por todo o ordenamento jurídico no que tange à Administração Pública (1). Entretanto, cumpre verificarmos como deve ser interpretado tal princípio. Deve ser atentado que o vocábulo eficiência sofre de várias acepções, e que ao ser cristalizado como princípio jurídico receberá novas características, gerando, também, inúmeros conceitos do princípio da eficiência, os quais podem acabar sendo manipulados por conotações ideológicas e não jurídicas.

Observem-se alguns conceitos do princípio da eficiência, para exemplificar o dito pelo parágrafo anterior, entre eles o de Vladimir da Rocha França:

"O princípio da eficiência administrativa estabelece o seguinte: toda ação administrava deve ser orientada para concretização material e efetiva da finalidade posta pela lei, segundo os cânones jurídico-administrativo”.

Tal conceito apresenta-se muito restritivo quando tenta utilizar a acepção do vocábulo eficiência como eficácia social, ou a virtude de um ato administrativo atingir uma finalidade concreta, esquecendo-se em seu conteúdo a necessidade de avaliação dos meios e insumos.

De outra monta, temos o conceito do princípio da eficiência posto por Alexandre Moraes:

"Assim, princípio da eficiência é o que impõe à administração pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, rimando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitarem-se desperdícios e garantir-se maior rentabilidade social”.

Ao contrário do conceito de FRANÇA, esse é apresentado de forma muito ampla, muito além das acepções naturais do conceito de eficiência. Sem tirar o mérito de ser o primeiro a aprofundar-se no tema após a Emenda Constitucional nº 19/98, MORAES faz o conceito do princípio da eficiência confundir-se com outros princípios administrativos constitucionais. Por exemplo, a transparência é referente ao princípio da publicidade, a neutralidade e imparcialidade são referentes aos princípios da impessoalidade e igualdade. Outro, equívoco, muito comum entre vários doutrinadores e o próprio legislador, é o uso do vocábulo burocracia em sua conotação corriqueira, referente ao excesso de formalidade.

Alguns autores, ainda, nem aceitaram a eficiência como princípio administrativo constitucional, considerando-o como simples conseqüência de uma boa administração, servindo a sua nomeação no art. 37, após a Emenda Constitucional 19/1998, apenas como forma dar desculpas à população. Maurício Antonio Ribeiro Lopes expõe a sua opinião:

"Inicialmente cabe referir que a eficiência, ao contrário do que são capazes de supor os procederes do Poder Executivo Federal, jamais será princípio da Administração Pública, mas sempre terá sido- salvo se deixou de ser em recente gestão pública – finalidade da mesma Administração. Nada é eficiente por princípio, mas por conseqüência, e não será razoável imaginar que a Administração, simplesmente para atender a lei, será doravante eficiente, se persistir a miserável remuneração de grande contingente de seus membros, se as injunções políticas, o nepotismo desavergonhado e a entrega de funções do alto escalão a pessoas inescrupulosas ou de manifesta incompetência não tiver um paradeiro"

Entre os fundamentos de seus argumentos, ele indica Celso Antonio Bandeira de Mello que cita:

"Quanto ao princípio da eficiência, não há nada a dizer sobre ele. Trata-se, evidentemente, de algo mais do que desejável. Contudo, é juridicamente tão fluido e de tão difícil controle ao lume do Direito, que mais parece um simples adorno agregado ao art. 37 ou o extravasamento de uma aspiração dos que burilam no texto. De toda sorte, o fato é que tal princípio não pode ser concebido (entre nós nunca é demais fazer ressalvas obvias) senão na intimidade do princípio da legalidade, pois jamais suma suposta busca de eficiência justificaria postergação daquele que é o dever administrativo por excelência. Finalmente, anote-se que este princípio da eficiência é uma faceta de um princípio mais amplo já superiormente tratado, de há muito, no Direito italiano: o princípio da ‘boa administração’".

Concordamos em parte com os dois ilustríssimos autores quanto ser a eficiência algo mais do que desejável, bem como fazer parte do princípio da boa administração. Entretanto, entendemos o princípio da eficiência como princípio de atuação sobre o ato discricionário de natureza semelhante aos princípios da racionalidade e moralidade (também provindos do princípio da boa administração), porém todos são aplicados diferentemente sobre o ato administrativo e, por isso, são diferentes entre si. E outro motivo a embalar-nos pela crença da sua existência como princípio específico (que também é um dever como todos os outros princípios da administração pública) é o reconhecimento de toda uma massa de doutrinadores, e, também, da própria jurisprudência que tem pronunciamentos sobre o assunto desde 1954.

Opinião bem ponderada tem sido apresentada por Lucia Vale Figueiredo, defensora da eficiência como princípio constitucional:

"Mas que é eficiência? No Dicionário Aurélio, eficiência é ‘ação, força virtude de produzir um efeito; eficácia”.

"Ao que nos parece, pretendeu o ‘legislador’ da Emenda 19 simplesmente dizer que a Administração deveria agir com eficácia. Todavia, o que podemos afirmar é sempre a Administração deveria agir eficazmente. É isso o esperado dos administradores.

"Todavia, acreditamos possa extrair-se desse novo princípio constitucional outro significado aliando-se ao art. 70 do texto constitucional, que trata do controle do Tribunal de contas.

"Deveras, tal controle deverá ser exercido não apenas sobre a legalidade, mas também sobre a legitimidade e economicidade; portanto, praticamente chegando-se ao cerne, ao núcleo, dos atos praticados pela Administração Pública, para verificação se foram úteis o suficiente ao fim a que se preordenavam, se foram eficientes."

Ou seja, a professora supracitada deixa claro que o princípio da eficiência não seria considerado um princípio constitucional se não englobasse as avaliações de legitimidade, em sentido amplo, e economicidade do ato.

Depois de verificados os protestos contra o reconhecimento do princípio da eficiência cumprem-nos voltar à questão de qual sentido de eficiência se utiliza a Constituição Federal para elevá-lo a princípio. Observa-se, em vários dispositivos da Carta, mesmo nos alterados, a sua homenagem à indisponibilidade do interesse público, o controle do dinheiro público, e os outros princípios constitucionais. Remetemo-nos à reflexão do posto por Fábio Konder Comparato, onde o conceito de eficiência somente poderá ser revelado se sua interpretação for de acordo com os outros princípios constitucionais. Logo, é fácil interpretar sistematicamente e teleologicamente que a norma jurídica emanada do princípio da eficiência utiliza o sentido amplo de eficiência. O conceito amplo de eficiência é trazido de forma plena, ou também colocado por Ubirajara Custódio como sentido comum, in verbis:

"Do exposto até aqui, identifica-se no princípio constitucional da eficiência três idéias: prestabilidade, presteza e economicidade. Prestabilidade, pois o atendimento prestado pela Administração Pública deve ser útil ao cidadão. Presteza porque os agentes públicos devem atender o cidadão com rapidez. Economicidade porquanto a satisfação do cidadão deve ser alcançada do modo menos oneroso possível ao Erário público. Tais características dizem respeito quer aos procedimentos (presteza, economicidade), quer aos resultados (prestabilidade), centrados na relação Administração Pública/cidadão.

"Ocorre que há também outra espécie de situação a ser considerada quanto à Administração e que não engloba diretamente os cidadãos. Trata-se das relações funcionais internas mantidas entre os agentes administrativos, sob o regime hierárquico. Nesses casos, é fundamental que os agentes que exerçam posições de chefia estabeleçam programas de qualidade de gestão, definição de metas e resultados, enfim, critérios objetivos para cobrar de seus subordinados eficiência nas relações funcionais internas dependerão a eficiência no relacionamento Administração Pública/cidadão.

"Observando esses dois aspectos (interno e externo) da eficiência na Administração Pública, então, poder-se-ia enunciar o conteúdo jurídico do princípio da eficiência nos seguintes termos: a Administração Pública deve atender o cidadão na exata medida da necessidade deste com agilidade, mediante adequada organização interna e ótimo aproveitamento dos recursos disponíveis."

Cremos que das conceituações analisadas, na construção desse trabalho, a transcrita acima é a que maior precisão, conferindo com a conceituação jurídica de eficiência descrita por José Afonso da Silva. Esse doutrinador esclarece que a eficiência administrativa é atingida pelo melhor emprego dos recursos e meios (humanos, materiais e institucionais), para melhor satisfazer às necessidades coletivas num regime de igualdade dos usuários. Ou seja, é utilização dos melhores meios sem se distanciar dos objetivos da Administração Pública, atingindo a satisfação das necessidades coletivas. Por esse motivo, na avaliação da eficiência deve o administrador estar atento para a objetividade de seu princípio, sob pena de incorrer em arbitrariedades.

A exemplo temos a Decreto-Lei Nº 200, de 25 de fevereiro de 1967.

Art. 13 O controle das atividades da Administração Federal deverá exercer-se em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo, particularmente:

a)O controle, pela chefia competente, da execução dos programas e da observância das normas que governam a atividade específica do órgão controlado;
b)O controle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância das normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares;
c)O controle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria.


Comentários